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El desafío de lograr el equilibrio fiscal

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Director de Políticas Públicas, Libertad y Progreso
julio 31, 2015 10:59 am by: A+ / A-

Desde hace setenta años la Argentina perdió su disciplina fiscal. Por momentos realizó esfuerzos por recuperarla, pero una y otra vez volvió a caer. Si se piensa en el déficit fiscal como una infección crónica, la inflación sería la fiebre y la hiperinflación fue un episodio agudo de septicemia. Cuando la convertibilidad le puso un corsé a la inflación, el déficit fiscal subsistente financiado con endeudamiento, nos llevó al default. Quedó así demostrado que si no hay equilibrio fiscal siempre se pagan las consecuencias, sea de una forma u otra.

Estamos nuevamente ante un agravamiento de la infección. El déficit fiscal está creciendo, y cada vez más rápidamente. Esto sucede no porque los ingresos impositivos hayan caído. Por lo contrario, han aumentado fuertemente. La presión tributaria alcanza hoy niveles record en la historia argentina. Además, como la evasión sigue siendo alta, quienes pagan sus impuestos están sometidos a una verdadera exacción y reclaman con razón que se les reduzcan.  No es por el lado de aumentarlos que se resolverá el tema. En todo caso se deberá disminuir la evasión, pero una de las formas para poder lograrlo es que se reduzcan las abusivas alícuotas impositivas nominales. Una recaudación tributaria equivalente al 40% del Producto Bruto Interno (nación más provincias y municipios) es muy elevada no solo en comparaciones históricas, sino también internacionales y difícilmente se la podría superar aún persiguiendo la evasión. La mayoría de los que hoy no pagan es porque si tuvieran que hacerlo dejarían de producir y entonces se reduciría la base imponible.

Entre 2002 y 2015 el gasto público en la Argentina pasó de 29% del PBI al 46%. El déficit fiscal financiero del Gobierno Nacional en 2015 se estima en 7 % del PBI (base caja) aunque si se consideran gastos devengados y no pagados y retraso de inversiones esenciales, el déficit real sería un 10%.

El origen del aumento del gasto clasificado por jurisdicción y por motivo, se explica en el cuadro que sigue.

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El crecimiento del empleo público ha sido el motivo de mayor relevancia en el aumento del gasto. De 2,38 millones de empleados estatales en 2003 se pasó a 4,23 millones en 2015. Pero en este rubro han sido las provincias y municipios los principales responsables. Mientras el gobierno nacional aumentó su planta un 61%, el conjunto de las provincias lo hizo en un 72% y los municipios en un 110%.

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El aumento del empleo público no ha tenido otra razón que el populismo y clientelismo. En muy pocos casos ha habido una justificación por mayores servicios o actividades. En todo caso, aún cuando éste haya sido el motivo, no hubo compensación en reducciones de planta que eran ampliamente posibles al inicio del periodo que se analiza. Debemos decir que no todas las provincias han sido igualmente responsables, pero lo que importa destacar es que dada la organización federal de nuestro país será extremadamente difícil imponer procesos de racionalización administrativa a los gobiernos sub nacionales. Los mecanismos para lograrlo deben pasar por alinear premios y castigos para que los propios gobernadores e intendentes sean los que se impulsen a reducir el gasto. La descentralización impositiva aumentando la correspondencia fiscal debiera ser el camino. Aquel gobernador o intendente que tenga un alto e innecesario gasto, debería entonces cobrar altos impuestos a sus gobernados. Éstos se encargarían políticamente de penalizarlo y presionar para que se corrija el exceso innecesario.

Una primera y posible medida aunque imperfecta, podría ser la desvinculación del personal bajo contratos temporarios. En la Administración Nacional esta relación alcanza en 2015 al 18% de la planta total, En 2003 era del 6%. Sin embargo, el proceso eficiente debe ser una reforma administrativa amplia, basada en el redimensionamiento de las necesidades de personal según las funciones a cumplir. Con este mismo criterio se deberán diseñar los organigramas, simplificándolos al máximo. El proceso debe contemplar los mecanismos que permitan resolver la situación personal y social de los empleados sobrantes hasta su reinserción laboral o retiro anticipado. Nuestra Fundación Libertad y Progreso ha presentado una propuesta de reforma administrativa basada en estos principios y que puede ser consultada en:  www.libertadyprogresonline.org

El aumento habido del gasto en jubilaciones y pensiones es prácticamente irreversible. Constituye un derecho adquirido y no sería éticamente aceptable recomendar  una licuación de los haberes jubilatorios mediante una macrodevaluación. Por otro lado la actual legislación establece un ajuste bianual en función de los aumentos salariales y el incremento de la recaudación previsional. En diciembre de 2002 había 3.337.200 personas jubiladas y pensionadas. En junio de 2015 la cifra trepaba a 6.140.000. Al crecimiento vegetativo normal se sumaron los beneficiarios de dos moratorias que no requirieron la antigüedad habitual ni los aportes al sistema.

La cuestión del gasto previsional tiene otro capítulo relevante, cual es el pasivo de mediano y largo plazo que implicó la estatización de los fondos administrados por las AFJP. Esta medida benefició al fisco en el corto plazo al derivar al sistema estatal de reparto los aportes que se hacían a las cuentas personales. Además el gobierno confiscó los fondos acumulados y en buena medida los ha gastado prestando al Tesoro y transformándolos en títulos públicos.. La solución que aportaba el sistema de capitalización privado al desequilibrio de largo plazo, se ha perdido. La derivación a la Anses del 15% de la recaudación de los impuestos coparticipables a las provincias, se ha mantenido a pesar que este organismo recuperó los aportes. Ahora el desequilibrio a largo plazo ha vuelto a constituirse en un gran problema. El estado y no los fondos privados, deberá hacerse cargo del pago de las jubilaciones de la masa de aportantes absorbidos. No sólo hay un abultado déficit en este momento sino que hay también un inmenso pasivo a futuro cuyo valor presente es bien importante

Los subsidios a las personas, o sea los planes sociales, pueden ser disminuidos, aunque el ritmo con que se lo haga dependerá de la recuperación general de la actividad económica y del empleo. El más importante de estos subsidios es la Asignación Universal por Hijo (AUH), que ha sido considerada como inmodificable en las plataformas políticas de todos los partidos. Además, recientemente se dispuso su actualización bianual con el mismo procedimiento de las jubilaciones. Por lo tanto los objetivos de reducción de subsidios personales deberán cumplirse en otros planes y en las llamadas Asignaciones Familiares. Deberá haber gradualismo depurándose en primer lugar los planes que tienen una finalidad clientelística. Luego deberá analizarse cada programa con un horizonte de reducción en el tiempo.

Son los subsidios a empresas y actividades económicas los que deberán reducirse más rápidamente. Nos referimos a los canalizados hacia la energía, el transporte y ciertas actividades productivas. Este proceso implicará la normalización de precios y tarifas para cubrir los costos de producción. No son aumentos menores. Las tarifas domiciliarias de electricidad y gas deberán en muchos casos multiplicarse por tres o más, particularmente en la región metropolitana de Buenos Aires. Las de transporte colectivo en esta misma región deberían más que triplicarse. Las de los ferrocarriles urbanos quintuplicarse.

Por cierto, estos aumentos seguramente no serán posibles de pagar por los segmentos de menores ingresos. En estos casos lo recomendado es mantener los subsidios sólo hacia ellos direccionándolos a los demandantes y no a las empresas. Subsidiar la demanda y no la oferta.. El uso de la tarjeta SUBE en el transporte, lo hace posible. En la energía debiera identificarse a los usuarios necesitados como forma más justa de hacerlo que sólo en función de la cantidad consumida. Un caso referencial es el aplicado en las garrafas de gas. Se dejó de lado el sistema de la “garrafa social” de un precio menor y subsidiado, pasando a un padrón de hogares carenciados sin conexión de gas natural a los cuales se les da un subsidio mensual para que puedan abastecerse al precio del mercado.

Las actividades industriales que aún reciben subsidios deberían dejar de hacerlo, eliminándose los controles de precios o las prohibiciones de importar o exportar que los han motivado.

Las dificultades sociales y políticas para reducir el gasto público resultan obvias. El objetivo debiera ser llegar a déficit cero. Además eso debiera lograrse disminuyendo la presión tributaria sobre las personas y el sector productivo para recuperar el ahorro y la inversión. Es impensable sostener un sector exportador competitivo aplicando derechos de exportación entre 15 y 35 % de las ventas brutas. La reducción de las alícuotas impositivas nominales ayudaría además a combatir la evasión.

Ningún gobierno argentino se enfrentó a una situación fiscal tan grave y tan difícil de resolver como la actual

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